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尋找完善民主監督機制的有效路徑

极速十一选五 www.hyakj.com  發布時間:2008-05-19 10:10  文章來源:本站原創

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艾濤

 

   摘要   人民政協的民主監督的存在,從我國政治制度的設計來說有其優勢,是其他性質的監督所不能取代的。但在現實中,這一重要的監督資源并沒有被充分利用起來,所發揮的實際作用還有限。推進政協民主監督的規范化、制度化、程序化建設,分析政協民主監督存在的問題,尋求完善民主監督機制的有效路徑,對于我國民主政治建設,對于我國多黨合作和政治協商制度建設具有重要意義。
   關鍵詞      人民政協,民主監督,監督機制,路徑分析。


   十七大報告中提出“推進政治協商、民主監督、參政議政制度建設”,“完善民主監督機制”, 政協民主監督機制建設關鍵是要推進政協的“三化”建設,也就是規范化、制度化、程序化建設,這樣才能使政協的民主監督真正落到實處。
   在中國現行權力結構中,黨委、人大、政府、政協構成四架馬車。它們各自在國家權力結構中發揮不同的作用-----執政黨具有制定政綱、發展戰略;人大是國家最高權力機關,按照執政黨的執政理念制定國家法律,為政府提供行為指針;政府依照國家法律具體執行資源的日常配置任務;政協則是專門的協商監督機構,是執政黨與參政黨共同商議國家大事的專門機關,是黨和政府了解民意,溝通群眾的的重要渠道。這是制度文獻明白規定的。但是,在國家權力的實際運作中,政協的制度文獻如何有效轉變為制度程序,制度程序如何演化為制度運行,制度運行如何保證制度績效,卻遇到種種障礙。特別是政協民主監督職能的履行遭遇的阻力更大,作為三大職能中最有特色的部分,發揮民主監督作用的關鍵方面就是尋找完善民主監督機制的有效路徑。

   第一節  民主監督存在的問題

   一、監督內容缺少民主監督特性
   政協民主監督作為一種黨際監督、高層次的政治監督,監督的主要內容應當是;執政黨在執政過程中的行為,主要是針對中共黨委執政行為的黨際監督,不應當將黨際“互相監督”降低到對一般社會事務管理的監督,否則就會沖淡其政治性,抹煞其政黨間監督的特質,混同于一般社會團體的監督了。我們看到現實生活中的民主監督情況恰恰相反,表現在:黨際監督少,事務監督多;對事監督多,對人監督少。民主監督往往過多陷于事務監督之中,比如集中對衛生狀況、交通狀況等進行檢查等,關于決策、人事、官員腐敗等監督卻空缺。
   關于民主監督內容問題,筆者還進行了相關問卷調查,請被調查者(40名政協委員和政協機關干部)對不同的監督內容的效果進行了打分和排隊:


     監督內容                 好         較好       一般      差      較差      合計
     監督法律實施情況     31         5            4         0         0           40
     監督政策的制定        15         15          9         1         0           40
     監督政策的執行         4          15          9         11       1           40
     監督黨委依法執政      0          5            5         20       10         40
     監督干部的為政清廉   0          0            11       14        15        40


   從圖中可見,大部分人認為“監督法律實施情況”和“監督政策制定和執行情況”執行較好,其中認為“監督法律實施情況”執行好的和較好的人與認為這一項執行差的和較差的人數比是30: 0,認為“監督政策制定和執行情況”好和較好的人與認為這一項執行差和較差的人數比是19: 13。而“監督黨委依法執政”和“監督黨員干部為政清廉”兩項的情況恰好相反,認為執行好的和較好與認為執行差的和較差的人數比都是5: 59,也就是大部分人都認為這兩項體現執行不好,而恰恰是這兩項內容,是民主監督黨際監督的特性所在。
   在政協三大職能中,民主監督是工作的難點,也是工作的重點,本人認為也是最需要政協發揮作用,最能反映政協特色的部分,但各級政協都把主要精力放在建言獻策上,主要表現在重參政議政,輕民主監督。在現實中,大量的政協組織和政協委員認為行使民主監督是出力不討好,在各地政協歷年的工作報告中,我們可以看到很多的是提案、調研、建議、報告,卻看到很少的監督成果,看到的是特約監督人員的數量,很難看到他們開展的具體監督活動和監督報告。筆者對此進行了問卷調查。在回答“參政議政、民主監督、政協協商三項職能哪項為首要職能”時,40%選擇“參政議政”,40%選擇“民主監督”,20%選擇“政治協商。當問到履行情況較好的職能時,60%選擇“參政議政”,20%選擇“政協協商”, 10%選“民主監督”。而當問到履行情況最差的職能時,80%選擇“民主監督”。

   二、民主監督保障機制不健全

   應該看到,人民政協發揮民主監督職能作用的程度和質量受制于整個社會民主政治建設的程度和水平。在民主監督的保障機制不健全的情況下,民主監督不能不受到限制。如有的黨政領導看似開明,常常表態愿意聽取各方面的意見,但實際上只喜歡聽順耳之言、贊揚之語,聽不進逆耳之言、批評之語。這樣一來,往往給政協的民主監督職能帶來了難度,一些委員產生所“三怕”和“三不”現象,即怕“越位”,怕監督惹事,怕擔風險;認為自己不是“主官”,說話不管用,辦事無力度,因而在一定程度上影響了民主監督的積極性。
   政協民主監督保障機制不健全主要表現在三個方面:
   一是民主監督的組織保障機制不健全。在政協內部還沒有專門的機關負責民主監督,政協民主監督的組織、機構建設方面還有許多工作要做。在人民政協外部,還沒有形成一套健全的政協及民主黨派派遣其成員參加到各級政府和其他監督機構中去的制度。
   二是民主監督的法律保障機制不健全。人民政協民主監督的法律保障機制,是通過法律的立法,執法等環節,對政協民主監督權力的實現加以保障的機制。常福江、蘇里平認為,法律保障機制,主要表現在兩個方面: 一是在法律、法規方面,國家立法機關需要進一步制定有關法律、法規,使人民政協民主監督職能逐步法律化;二是在法律、法規的執行方面,有關政協民主監督的具體性法律、法規還不具備。 近年來,中共中央、全國政協下發了許多規定,朝著制度化、規范化邁出可喜的一步。但它們還不是法律,還沒有法律的約束力。正如錢偉長就民主監督制度答記者間時說:“它畢竟不是法律,而是政策。政策是會變的,成為法律之后就不容易變了。我們要努力使它成為法律?!泵裰骷嘍矯揮蟹苫?這是其權力制約機制缺失的重要原因,也是其作用難以真正發揮的癥結所在。
   三是民主監督的主體素質保障機制不健全。人民政協民主監督的主體素質保障機制是指政協成員要有較高的政治、法律、思想和科學文化素養,能夠勝任政治協商和民主監督的重任,但從現實來看許多委員的素質并不高,這影響了政協民主監督的開展。
 
   三、民主監督工作尚欠規范
   中共中央、全國政協下發了一些政協履行職能規定,使民主監督工作朝著制度化、規范化、程序化方面邁出了可喜的一步,但民主監督在執行操作層面上還不夠嚴密和具體,操作起來局限性大、彈性大、隨意性大,直接妨礙民主監督工作的“到位”。政協委員們的許多好意見、好建議多年來并未得到理想的采納,而政協組織對此往往無能為力、愛莫能助,以致影響了民主監督的實效和積極性。
   比如特約監督人員問題,其實特約監督員是政協內部一支”專職”監督員隊伍,應該成為民主監督的主力軍和重要媒介。但特約人員工作面臨著較多的問題和困惑。
   一是特約監督人員的組織管理工作不順。筆者曾就特約監督員問題電話采訪了市政協委員中10位受聘擔任特約監督員,在回答“對特約監督工作進行指導和管理的組織是誰”時,6人回答由“被監督單位”進行管理,3人說由“政協”管理,一人說不知道??梢韻胂?,由被監督的單位來實施對監督主體的工作指導和管理,主賓倒置,又怎能確保特約監督工作的獨立性、公正性和客觀性呢?
   二是政協組織在特約監督工作中的缺位。特約監督員往往是以個人身份參加由被監督單位組織的監督活動,政協組織并不十分清楚自己的委員在監督些什么,甚至有的對誰是特約監督員都不太知道,更別說對這些特約監督員的民主監督行為開展指導和幫助了。監督行為個人化趨向影響了政協監督的整體功能。
   三是特約監督工作缺乏制度和機制保障。詢問“特約監督活動效果不好的主要原因”時,5人說“缺乏制度保障”。3人說“被監督單位不重視”,2人說政協“對特約人員工作沒有統一管理”或“黨委政府部門對特約監督工作不重視”。

   四、民主監督地位不平等
   政協民主監督還是一種非權力監督。雖然這種非權力監督只是建議性和協商性的,但仍可以對國家權力進行有效制約,從而減少國家決策的失誤和政治腐敗。但是有人卻認為政協民主監督是“操閑心”、“找茬子”,有的職能部門對人民政協的性質、地位和作用不甚了了,認為政協在“四大家”里只不過是擺設,隨聲附和而己。監督在某種程度上體現的是人際關系,在一定的條件下,監督主體與客體之間存在著某種程度的對立,隨著事態的發展,有可能達到統一,也有可能走向反面。因此,有人提出要“把民主監督人格化”, 為監督創造一種寬松的條件。監督客體要把主體作為平等的關系看待,特別是不要把監督活動看作是對權力的挑戰,對利益的剝奪。民主監督中的大體是客體的盛氣凌人和居高臨下,以家長式的態度對待監督者,其結果是不歡而散。有了人格上的平等,才會有監督上的平等。只有在平等、和諧、心心相處的融洽氣氛中開展監督,才能使監督者對某種事物的認識有充分的表達機會,才能使被監督者的思想上升到理想的境界。特別是要把監督作為一種勞動成果予以重視與珍惜,并積極地將這種成果轉化為先進的生產力,這樣,不僅維護了監督者人格上的尊嚴,而且,被監督者的人格會得到新的升華。

   第二節    民主監督存在問題的原因分析
   以上民主監督問題分析起來有制度層面的,也有工作層面的,還有思想認識層面的原因。有些是三者綜合影響的結果。

   一、各級黨委和政府對民主監督重視的程度不夠
   很多時候,民主監督的成效取決于當地中共黨委或政府“一把手”的“開明”程度和重視程度。不少黨政各級領導干部對提出的批評和建議對所提出的批評和建議不作實質性的回答和積極的處理,采取推誘、應付、拖延的做法。他們對提出的一些重大問題的批評建議,往往采取“一次辦結”的做法,不管你是否表示滿意或有其他不同的意見,他們從此不再作作進一步的回復和交流,將問題擱置起來;他們對提出的批評和建議只作書面答復,不進行面對面的交流,經常是以“留作參考”而搪塞過去;他們在答復政協委員的提案時,往往是有始無終,實際上許多問題最終并未按答復的意見辦理。

   二、監督的主體思想認識沒有到位
   政協民主監督的主體是政協委員,為什么一些政協委員對參政議政,建言獻策感興趣,對監督卻不愿意,在這些思想意識問題背后,還有其更深層次的東西。筆者認為一是歷史上缺少監督權力制約權力的法治傳統,執政者沒有接受監督的觀念和意識;二是現實中政協組織和政協委員缺少民主監督的積極性,認為民主監督效果有限,把主要精力放在上面是“得不償失”,同時還存在“做好人”,怕傷及監督對象的“情面”。再加上沒有保障民主監督的制度環境,因此影響監督者主動性積極性。很多政協委員認為在目前的政治體制框架下民主監督不可能有太多作為,但是也不可沒有,于是抱著走走過場的心態參加一些監督活動。

   三、民主監督運行機制上存在缺陷
   民主監督缺乏規范的運行程序,雖然民主監督的內容與方式有原則性的規定,但缺少實施細則。包括監督形式、監督程序、監督責任和反饋等,都缺少可操作性的制度規定,導致監督的盲目性和隨意性。在一些地方,民主監督的成效取決于當地中共黨委或政府“一把手”的“開明”程度和態度。民主黨派一位高層領導人曾公開表示:“共產黨的肚量就是我的膽量?!?這種心態,恰恰就是民主監督缺乏規范程序這一弊端的寫照。如果制度健全,程序規范,一切都照章辦事,依法執行,就可以避免領導干部個人因素對民主監督的影響。
   在關于民主監督職能履行情況不甚理想的原因調查中,問卷調查列舉了“中共黨委重視不夠”、“政協自身工作不夠”、“民主監督制度不完善”、“民主監督運行機制不暢”和“其他”選項,結果選“民主監督運行機制不暢”為第一原因的占43%,把“民主監督制度不完善”作為第一原因的占36 %, “制度不完善”和“運行機制不暢”合起來占79%。

   四、缺少對監督行為本身的評估
   評估則是對監督績效的考核,是任何管理行為中必不可少的一環。但現在對政協民主監督作用究竟如何沒有評估,也沒人考核,甚至對整個政協工作都是如此。外部評估沒有,內部也沒有考核評估機制。沒有預期目標和評價標準,也就無法檢驗成績和發現問題,是好是壞沒有分別。內在動力就無法激發出來。
   地方上開展民主監督很大程度上取決于政協機關和政協委員工作的主動性和積極性。因為沒有相應的獎懲措施,也沒有硬性的監督命令,很難保證他們的積極性。因此政協組織和政協委員很少會去認真追究活動的實際效果和被監督部門對監督的反饋意見,通?;疃問澆崾?,監督也結束。
  

    第三節  尋求民主監督機制突破的幾個基本要素
   今天中國社會發展面臨著兩個瓶頸,一是發展模式的瓶頸,二是權力監督的瓶頸。政協的民主監督對于突破權力監督的瓶頸有著正面和積極的作用。民主監督的機制要突破,民主監督要發揮更多的作用,必須使監督的主體、監督的內容、監督的方法、監督的客體、監督的處置等方面有機結合,要把民主監督的主體積極性調動起來,完善監督的內容、方法、處置等環節,具體來說就是要在提高民主監督“五力”上下功夫,即權力、能力、動力、影響力、約束力,這些是保證民主監督機制有效運作的基本要素。
   一、民主監督要有權力
   對權力的監督有多種手段,但最重要的是以權制權。美國學者喬‘薩托利認為,現代民主只能是‘被統治的民主’,即統治的少數統治被統治的多數這一既定事實下的民主,其關鍵并不在于被統治的多數親自掌握和行使政治權力,而在于有效制約統治的少數,這才能防止個人獨裁。 任何監督作用的發揮都不能建立在被監督者和自覺接受的基礎上,民主監督作用的進一步發揮也不能完全依靠執政黨和政府各級干部對監督的重視程度、開明程度或自覺接受上,必須建立民主監督的權威性。監督權與被監督權效力要相當。一個弱小的權力是難以抗御比之強大的權力的濫用的。監督權設計得過分弱小,就形不成真正的監督機制。要在制度設計中,要為民主監督加力。賦予政協監督權力并不是把政協組織變成像人大一樣的權力機關,而是要把政協的地位和協商監督職能逐步法律化。
   在制度建設中,法制建設具有根本性。鄧小平指出,民主必須與法制相結合,實現民主的制度化、法律化。政協民主監督是發揚社會主義民主的體現,也需要規范化、制度化。 法制建設本身就是政治文明建設的重要組成部分,在一定的社會條件下,政治文明的進程是靠法制來保障的,政治文明建設的成果是靠法制來鞏固的,制度的法制化也是社會主義政治文明發展的方向和趨勢。民主監督方面的制度也應朝著法制化的方向發展。

   二、民主監督要有能力
   民主監督要想取得實效,還依賴監督主體的能力和素質。一是提高委員的監督能力和水平;二是要在提高委員的知情方面下功夫,建立相關制度,為政協委員知情問政監督提供方便。三是提高組織監督的能力。要使政協的民主監督又有權威性,還必須有組織上的保證。這就要抓好政協的機關自身建設,建立高效、有責任心、權威的政協機關,上饒市政協提出把政協機關建成“委員之家”。一方面為委員的履職創造條件,同時也是提高政協組織民主監督能力的重要方面。
   三、民主監督要有影響力
民主監督要想有一個好的效力和影響力,就必須有一個合適的運轉良好的制度做保障,必須用制度的方法進一步完善監督內容,監督形式,規范的監督程序。現實中民主監督的效果不好,往往是沒有一個好的合適的形式,缺少有效的載體和程序,民主監督常常處在“虛監”狀態,常常是走過場,要提高監督的實效性,就必須增強民主監督的有效形式,建立必要的程序,推進政協民主監督制度建設。
   四、民主監督要有動力
   民主監督在我國的政黨制度下,是一種“軟性”的監督,是一種非權力監督,由于沒有硬指標和硬手段,民主監督在一定程度上存在的動力不足的情況,有時僅憑監督者的政治責任感和政協機關和政協委員的熱情和無私恐怕難以支持和完成民主監督任務。因此需要建立嚴格的監督反饋制度、責任制度和激勵制度,給民主監督以充足的動力。
  五、民主監督要有約束力
  民主監督的主體除了要有動力外,還要有自我約束力,政協委員和政協組織除了要做好監督別人的工作外,自己也要接受被監督和評價。同時約束力還牽涉到建立民主監督的評價機制,在制度上建立約束機制,才能使機制系統完整平衡。


    第四節  完善政協民主監督機制的設計
    權力、能力、動力、影響力、約束力這是保證民主監督機制有效運作的基本要素。而要實現這“五力”共治民主監督,建立健全政協民主監督機制,要在完善民主監督具體運行機制的設計上下功夫。
針對政協民主監督的目前的環境和條件,在可預見的未來也不會有很大的改變,因此一個有實效的研究應該不是針對制度文本的完善,而是側重提高制度運行的績效,要重視對制度空間的利用和運行要素分析,設計出建設性的解決措施,從而推動法律或者制度的完善。思考在現有的體制框架和制度安排下,如何通過完善監督程序和過程、豐富監督手段和技術,即機制的建設,來提高民主監督水平。

   

   民主監督運行機制結構圖
   一、提高監督能力,加強自身建設
   監督主體是指由誰來實施監督,很顯然監督的主體是政協組織及參加人民政協的各黨派團體和政協委員。強化主體,除了要搞好學習提高素質外,很重要的方面就是完善政協民主監督的組織保障機制。就是加強組織建設,完善組織機構,發揮組織功能,體現組織原則。主要內容包括:
   (一)在政協內部,一是充分發揮和加強政協各專門委員會的作用。政協主要是通過各專門委員會的活動來履行職責的,也包括負責處理民主監督中的日常事務工作。因此發揮專門委員會的作用在民主監督的作用至關重要。二是要有一個強力的專門負責且敢于負責執行民主監督的機構。因此,要在政協機構中設置一個常設性的權力機構——專門的民主監督委員會。這個專門的民主監督委員會應由法律授權組建,直屬政協委員會,并向常委會負責,而不受其它勢力的支配。在民主監督方面,它應擁有比其它政協機構更大的權力,負更大的責任。它不僅要有權對政協的各項工作進行監督,而且要有權對黨政機關及其工作人員進行監督,對失職違法者應有權督促行關機關進行查處。同時,在民主監督委員會的領導下,在各黨派、團體中建立若干監督小組,并專職開展監督工作,從而形成政協民主監督的體系和網絡。這種權力制約模式將使人民政協的民主監督真正落到實處。
   (二)在人民政協外部,應探索政協及民主黨派派遣其成員參加到各級政府和其他監督機構中去的實現方式,從事實際的監督工作。積極探索政協委員民主監督與其他監督方式的相互結合,其中特別是形成相應的組織形式,十分有利于發揮政協和民主黨派的監督職能作用。人民政協和民主黨派還應積極爭取派遣更多成員進人各種監督機構和監督組織中去,從而把務虛為主的監督同務實為主的監督有機結合起來,更好地實現權力監督與民主監督的相配合、相結合。
   近年來,許多地方政協出現了向黨委政府部門派駐民主監督員的做法,掌握了民主監督工作的主動權,并制定相應實施辦法,加強對民主監督員工作的指導和管理。這一做法的創新之處在于,將以往的政協民主監督員由職能部門聘請政協委員擔任,改為由政協組織派駐,主、客體的這種變換,更能提高監督的實效。如十堰市政協從2003年起,就嘗試向重要行政執法單位派駐民主監督員小組,探索發揮民主監督作用的途徑和機制。已先后向市公安局、市環保局、市物價局、市藥監局、市房管局、市地稅局派駐民主監督員。該市政協主席藍官衡表示,派駐民主監督員的目的,不是找問題、挑毛病,而是為了支持、幫助被派駐單位改進工作。因此,該市政協注意加強組織領導、講求工作方法,要求各小組注重了解和解決群眾對被監督單位意見最大和影響該單位形象的突出問題,群眾最關心、最直接、最現實的問題,被監督單位應解決但有困難的問題,寓監督于參與、支持之中。
   二、增強監督權力,完善相關制度
   總體而言,民主監督在各地政協仍是一個薄弱環節,原因之一就是民主監督的制約機制和保障手段還不健全,缺少制度化和法律化的權力。除在政協章程及有關文件上得到原則性體現外,沒有配套的措施和必要的程序,在具體操作上存在較大的隨意性,影響民主監督的有效開展。推進制度化、規范化建設,強化民主監督機制就是要發揮民主監督的作用,加強建章立制、加快制度化和法律化建設。當前要著力建好四項制度;
   一是運行程序制度。當前在我國社會“人治”氛圍還較濃厚的情況下,程序顯得尤其重要。根據主要監督形式和重點監督內容,制定《實施對黨委、政府監督規程》、《重大決策監督規程》、《特約監督員派駐和工作規程》、《民主監督考核辦法》、《民主監督意見反饋辦法》等顯得非常必要。
   二是知情制度。知情是監督的基礎,不知情,就必然無的放矢,參政議政就參不到關鍵處;監督也就難以取得實際效果。知情不僅包括情況通報,還應包括閱讀有關文件,參加有關會議,向有關部門了解有關情況,參與有關法規的檢查,參與重點案件的審理以及有關重大決策的調查論證等,這些都要以制度形式來給予保障。
   三是協商監督制度。要改變目前有些地方“你要我協商”的狀況,變被動為主動,做到凡是政府的重大決策,應事先拿到政協來協商,征求各方面的意見,真正體現“協商在決策之前”。民主監督制度要明確具體,盡可能量化、細化、實化,以利于掌握和操作,使之有章可循,減少隨意性。
   四是反饋制度。對于通過政協渠道反映的意見和建議,凡是正確的應加以采納;凡是對某些問題在看法上不完全一致的應加以解釋。這樣才能做到“事事有回音”,真正體現接受監督的誠意。
   只有著實解決了制度問題,民主監督才能真正發揮作用。一些地方在這方面進行了積極探索。據《人民政協報》報道,甘肅天水市委以文件形式轉發政協四項民主監督制度。報道介紹說,為了規范政協履職行為,加強人民政協“三化”建設,天水市政協制定了《關于聽取黨委、政府向同級政協通報有關情況的辦法》、《關于推薦市政協委員擔任廉政建設監督員和特約檢察員、審計員以及人民法院特邀陪審員、公安工作特邀監督員辦法》、《關于紀檢、監察、政法部門向政協通報工作的辦法》、《關于市政協委員參加聽證會的辦法》等四項制度。天水市委對這四項制度非常重視,及時轉發到各縣區委、政府、市直及駐市部省屬有關單位,要求把定期向同級政協通報有關情況作為一項基本制度,認真負責地抓好落實。

  三、增強監督影響力,把握監督重點
  監督對象是指監督誰或者說誰被監督。監督對象的寬窄決定于一個國家的政治制度,并在一定程度上反映了一個國家民主、法治建設的水平。要讓監督對象感到來自民主監督的壓力,就要使“軟性”的民主監督,變“硬”起來,關鍵就是要抓住民主監督的重心,除了正常的監督內容外,監督重心應該轉移到以下三方面;
   (一)加強黨際之間的監督
   由于政協民主監督是中國共產黨在政協中與各民主黨派和無黨派人士之間進行的互相監督,又由于共產黨處于領導和執政的地位,因而這種監督的對象主要是民主黨派對共產黨的監督,包括對共產黨本身和共產黨領導的國家及執政情況的監督。王邦佐建議“地方政協應該勇于探索如何對省市委進行民主監督?!?他認為,政協是各民主黨派監督共產黨的主要組織形式。在地方政協,其首要監督內容應該是監督省市委“總攬全局協調各地方”是否到位,以及預防性地防止“總攬”變成“包攬”,“協調”變成“取代”的情況發生,當然在這個層面上進行這種監督是有困難的,應該努力探索,至于在意見表達、政策建議和制度設計層面上建立黨派交流機制和相互監督機制。
   (二)加強對重大的經濟問題的監督。
   尤其是要提高對財政預算及其實施情況的監督力度。從表面上看,這類監督是存在的,而事實上卻軟弱無力。比方說關系到地方經濟發展全局的計劃,關系到人民群眾根本利益的重大舉措,尤其是某些工程的巨額資金安排,事先不聽取政協意見,也不經人大討論審議,地方政府和行政首長就自行向外宣布等等,這類事各地層出不窮。省市級政協監督的重點應該放在防止權力腐敗上,同時應該把重點放在對政府及其工作人員履行職責、遵紀守法,為政清廉的監督上,尤其要特別關注財政預算及其實施情況。
   秦皇島市北戴河區政協通過開展問政活動,積極探索民主監督的新形式。所謂“問政活動”,就是以召開現場問政會的形式,組織委員圍繞百姓關心的熱點、難點問題進行提問,由政府主管領導和有關部門班子成員參加,負責解答委員提出的問題。通過這種有問有答的方式進行民主監督,進一步增進了政府及有關部門與委員之間的溝通和理解,達到了密切關系、強化監督、促進工作、擴大影響的目的。
   (三)強化對決策的監督
   在中國共產黨不斷強調建立科學民主決策機制的今天,加強政協對黨委和政府的決策監督應該是監督重心轉移的重中之重。關鍵一點是要把“聽取政協組織意見”作為必要環節納入決策程序中。政協對決策的意見可以兩種形式體現:一是決策前提供“不可行性”研究意見,二是決策后提供執行情況的評估意見。
   政協對黨委和政府的決策進行“不可行性研究”的思路是可行的。如果政府多從可行性角度來看問題,人民政協可多從不可行性角度來看問題,這樣的決策就做到了既是民主的又是科學的、既考慮到面又考慮到點,決策就會更加周全嚴密,更具有可行性而且后遺癥最少。將“不可行性研究”作為民主監督的重要渠道,是民革中央副主席萬鄂湘在全國政協十屆二次會議上的提案中提出的一個思路。萬鄂湘認為,“民主監督是一種理性監督,理性監督的對象應是不理性的行為和不理性的對策,……所謂的‘不可行性研究’,就是針對每一個申請立項的可行性研究報告成立一個專項調研小組,專門針對可行性研究報告提出反對意見并形成不可行性論證報告,以給決策部門提供一個兼聽則明的機會。經不起不可行性報告結論反駁的立項申請就不能通過?!?
   決策后提供執行情況的評估意見。我國許多地方在政策實施之后,很少有認真的分析與評估。這個工作環節是必不可少的,有些國家是民間組織在做,有些是政府內部委托民間組織來做,有些是政府組織直接來做。由政協組織牽頭是非常合適的,政協可以聯合各方力量,通過政協的組織網絡和成員優勢,進行決策績效的民意調查和專家考核,提出評估意見,為決策改進提供參考。由政協進行評估,相當于是由決策圈之外的相對中立的第三方在做,能保證評估的客觀性。而政協是的精英群體,又能保證評估的準確性。
   四、擴大監督影響力,強化監督有效形式
   完善民主監督機制就是要強化已有優勢,特別是那些在實踐中較好的形式要進一步強化。要建立民主監督和其他監督形式的協調互動機制,發揮整個監督體系整體功能。
  (一)強化民主評議的形式
   民主評議作為在新形勢下探索出來的民主監督的新形式、新途徑、新方法,對于充分履行政協民主監督職能,促進黨政民主科學決策,推進社會主義政治文明建設,起著十分重要的作用。湖南省常寧市政協首次對工商、城管、運管三個部門優化經濟發展環境工作開展民主評議,收到了非常好的效果。特別是動員、評議、測評大會等幾個重大活動產生了強烈的社會反響。對于政協把經濟發展環境作為評議課題,市委、市政府十分贊同,都認為是對黨政中心工作的極大支持。市委常委會議多次專題研究并作出決議:對在民主評議測評中滿意率和基本滿意率達不到50%的單位一把手責令其引咎辭職,是省市管部門的建議其上級主管部門作出處理,并限期整改到位。各被評單位認識較明確,態度較端正,并主動把民主評議作為推進工作發展的重要舉措予以落實,緊密配合。社會各界熱情高漲,期望通過民主評議能真正解決一些問題。
  (二)加強與輿論監督聯系
   與媒體合辦政協論壇、政協視點、政協之聲等欄目,或與一些知名的批評報道、焦點報道節目合作,開發出固定的、長期運作的宣傳平臺,形成一定的品牌效應,擴大民主監督影響力。在監督前,通過媒體告訴社會我有哪些監督權,需要群眾提供什么樣的信息,如何聯系。在監督中,要要求媒體參加,實時報道監督情況,促進被監督者重視監督。在監督后,要通過媒體告訴社會我發現了哪些問題,結果如何。
   2002年夏,溫州政協和溫州有線電視臺攜手合辦的大型開放式談話節目《政情民意中間站》開播了。作為溫州電視臺唯一的大型開放式談話欄目,欄目初期的基本設想是民主監督與輿論監督的有效結合———使輿論監督在其他形式監督的幫助下獲得力量、得到落實,出乎意料的是節目剛播出一個月,這個欄目就在觀眾中熱了起來。各地黨政部門也加強了對新聞輿論監督的重視程度,特別是對媒體批評報道的反饋工作。
   (三)建立與紀律監督、人大監督等監督方式的聯系
   建立起規范的聯系通道,定期開展專題性的聯合監督,彌補民主監督非權力性的不足。加強與紀檢部門和組織部門合作,通過開座談會、聯合調研、發批評建議函等多種方式開展民主監督,特別是黨政官員的監督。尤其是民主黨派與人大監督的聯系更要加強。
   2005年8月,南京市紀檢監察機關建立市紀委常委聯系民主黨派制度,不定期開展溝通聯系工作。民主黨派人士將參加案件檢查工作、審理工作,參加信訪接待工作和黨風廉政建設責任制檢查。這是該市紀委、監察局出臺的《關于進一步發揮民主黨派在黨風廉政建設中民主監督作用的意見》中明確的。從而形成了黨內監督和黨外監督的合力。
   五、增強動力和約束力,建立監督評估系統
   績效評估是定期考察、評價和交流個人或組織工作成績的一種正式制度。對政協來說,由于沒有績效評估壓力,這種外部壓力的缺失直接導致內部工作動力的缺乏。一個是在黨委和政府部門的考核體系中加入有關“接受民主監督情況”的考核內容,一個就是在政協內部建立績效評估制度,自我加壓,形成內部工作動力。
   2005年7月,北京市政府辦公廳決定將政協建議案、重點提案列入政府的督查考核事項,加強對提案辦理工作的監督檢查,同時根據《北京市國家公務員考核暫行辦法》,將辦理工作納入公務員的考核范圍。
在政協內部也應建立評估系統,可按照民主監督的幾方面內容和幾種監督形式確定考核項目類別,分別確定數量標如一年進行民主監督專項調研的次數,調研報告的篇數,得到反饋和整改的監督項目數量等。
   考核評估辦法可以采取書面描述法、關鍵事件法(重點記錄那些有效的和無效的關鍵行為)、量表考績法(列出一系列績效因素并逐項給出評分)、考核清單法(事先擬定備選工作狀況的描述清單,考核者按照清單勾選),量表考績法和考核清單法等都是很適合進行民主監督績效評估的。
   因為民主監督工作的成效實現必須經歷較復雜的一個周期,建議每一年開展一次政協監督職能履行情況調查,每2 -3年進行一次監督工作成效評估。根據考核結果給于激勵和批評。確定獎優罰劣的措施,起到激勵作用。上饒市政協在全國較早探索建立委員履職檔案,對每位市政協委員履職情況進行登記,進行績效考評,極大的調動了委員履職的積極性。
   除了在政協內部開展關于民主監督的考核獎懲之外,還可在社會上推行民主監督獎懲制度。縣級以上政府或黨委可考慮設立人民監督獎,獎勵政協委員中涌現的對黨和政府工作確有顯著促進作用的民主監督積極分子,此外,對于那些對黨派監督實行報復的行為,要制訂處罰條例,嚴加懲處。

   (作者系上饒市政協學習和文史委副主任;本文獲全市政協民主監督理論研討會一等獎)


 

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